Rechtsbescherming tegen de overheid (1): Openbaarheid van bestuur als eerste controlelaag

Vandaag exact 77 jaar geleden – op 10 december 1948 – werd door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (UVRM) aangenomen. Hiermee werd voor het eerst op internationaal niveau de aandacht getrokken naar de mensenrechten. Hoewel de UVRM op zichzelf dus geen juridisch bindend instrument is, heeft zij wél de ontwikkeling van bindende internationale mensenrechtenverdragen diepgaand beïnvloed. Zo inspireerde artikel 10 UVRM de procedurele waarborgen en rechten van verdediging die uiteindelijk hun weg vonden naar artikel 6 EVRM en wat op zijn beurt dan de basis vormden voor verschillende vormen van rechtsbescherming tegen de overheid.

In onderstaande blog zal het principe van de openbaarheid van bestuur kort worden toegelicht.

Wat vandaag vanzelfsprekend lijkt, is de openbaarheid van bestuur in België een relatief recent recht. Er werden namelijk pas in de jaren ’90 voor het eerst politieke en wettelijke stappen gezet, terwijl dit principe in veel West-Europese landen al langer verankerd was. De invoering maakte deel uit van een bredere beweging om het contact tussen overheid en burger te verbeteren en ging gepaard met nieuwe mechanismen zoals de algemene motiveringsplicht en de oprichting van de ombudsman. Het uitgangspunt werd dat ‘voorkomen beter is dan herstellen’.

Alzo bepaalt artikel 32 van de Grondwet:“Ieder heeft het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134.”

De grondwetgever wilde met de verankering van het recht op openbaarheid van bestuur twee belangrijke doelstellingen realiseren: burgers beter informeren en hen in staat stellen om geïnformeerd het gesprek met de overheid aan te gaan; en een versterkte controle op het overheidsoptreden.

De openbaarheid van bestuur is bovendien een ‘dubbelzijdig recht’. Het kent namelijk twee vormen:

• de actieve openbaarheid, waarbij de overheid uit eigen initiatief informatie verstrekt en het publiek op de hoogte houdt van haar beleid;

• de passieve openbaarheid, waarbij burgers zelf het recht hebben om informatie bij de overheid op te vragen.

Op federaal niveau trad op 1 juli 1994 de Wet Openbaarheid van Bestuur in werking, waarin zowel de actieve als de passieve openbaarheid zijn vastgelegd. In Vlaanderen is dit recht momenteel verankerd in het Bestuursdecreet van 7 december 2018.  

Mag ik altijd alle bestuursdocumenten opvragen?

De Wet Openbaarheid van Bestuur vertrekt vanuit een eenvoudig principe: wie een bestuursdocument wil inkijken, moet dat in principe kunnen. Toch zijn er situaties waarin de overheid zo’n verzoek mag – of zelfs moet – weigeren. Die uitzonderingen staan vandaag gebundeld in artikel 6 van de wet dat vrij logisch is opgebouwd.

Om te beginnen zijn er de weigeringsgronden waarbij de overheid een echte belangenafweging moet maken (artikel 6 §1). Dat is het geval wanneer openbaarmaking de veiligheid van de bevolking in het gedrang kan brengen, wanneer het fundamentele rechten of vrijheden onder druk zou zetten, wanneer het de openbare orde of veiligheid zou schaden etc.

Daarnaast bestaan er weigeringsgronden waarbij de overheid geen keuze heeft: in bepaalde gevallen moet een verzoek worden afgewezen (§2). Dat gebeurt bijvoorbeeld wanneer de persoonlijke levenssfeer van iemand wordt geschonden en die persoon geen toestemming gaf. Ook documenten die onder een wettelijke geheimhoudingsplicht vallen, stukken die deel uitmaken van regeringsberaadslagingen of informatie die onder veiligheidsclassificaties valt, zijn automatisch uitgesloten.

Ten slotte zijn er nog de facultatieve weigeringsgronden, die de overheid enige beoordelingsruimte laten (§3). Alzo kan bijvoorbeeld een en aanvraag worden afgewezen wanneer het document onvolledig is en daardoor tot misleiding kan leiden.

Belangrijk om te onthouden is dat elke weigering – welke grond ook wordt ingeroepen – op grond van artikel 6 §5 altijd gemotiveerd moet worden. Bovendien blijft een gedeeltelijke openbaarmaking mogelijk wanneer slechts een deel van een document niet gedeeld mag worden. De rest moet dan wél toegankelijk blijven (artikel 6, §4).

Ook het Bestuursdecreet worden grenzen gesteld aan de passieve openbaarheid. De mogelijke uitzonderingen staan verspreid over artikelen III.33 tot III.39, maar komen neer op gelijkaardige gevallen als uit artikel 6 zoals hierboven besproken.

Hoe moet ik bestuursdocumenten opvragen?

Iedereen heeft het recht om bestuursdocumenten ter plaatse in te kijken, om uitleg te vragen en om een afschrift te ontvangen.

In principe hoeft daarbij geen belang te worden aangetoond, behalve wanneer het gaat om documenten van persoonlijke aard. Onder informatie van persoonlijke aard wordt verstaan: gegevens die betrekking hebben op een beoordeling of waardeoordeel, of die een beschrijving bevatten van het gedrag van een bij naam genoemde of gemakkelijk identificeerbare natuurlijke persoon.

Een verzoek gebeurt schriftelijk en vermeldt duidelijk:

-       de naam en het adres van de aanvrager

-       de gegevens die nodig zijn om het bestuursdocument te identificeren

-       de keuze tussen inzage of afschrift

De aanvraag wordt gericht aan de administratieve instantie die het document onder zich heeft.

De administratieve instantie houdt een register bij van alle schriftelijke aanvragen, met vermelding van de datum van ontvangst.

Indien de aanvraag onvolledig is, moet de overheid de verzoeker vragen om bijkomende informatie te verstrekken.

Mogelijkheden tot beroep?

Zowel op federaal als op Vlaams niveau wordt de mogelijkheid voorzien om beroep in te stellen tegen een beslissing tot het weigeren van een verzoek tot openbaarheid.

Op Vlaams niveau kan beroep worden ingesteld bij de Beroepsinstantie Openbaarheid van Bestuur (artikel artikel II. 43.§1 juncto artikel III. 90 en II. 48., §1van het Bestuursdecreet) binnen een termijn van 30 dagen.

Op federaal niveau wordt in een sui-generis procedure voorzien. De verzoeker moet zich namelijk eerst terug richten tot de betrokken administratieve overheid en vragen haar beslissing te heroverwegen. Samen met dit verzoek wordt om advies gevraagd bij de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten, die binnen 30 dagen een advies uitbrengt. De administratieve overheid moet vervolgens binnen 15 dagen na ontvangst van dit advies, of na het verstrijken van de termijn van 30 dagen, een nieuwe beslissing nemen. Indien geen beslissing wordt meegedeeld, wordt dit beschouwd als een weigering. Tegen deze beslissing kan dan uiteindelijk een beroep worden ingesteld bij de Raad van State (artikel 8 van de Wet Openbaarheid van Bestuur).